학교 돌봄에 관한 역사와 돌봄의 바람 속에서 지역아동센터의 역할

(돌봄에 대한 개인적 입장정리니 참고로만 사용해주세요.)

아동의 돌봄에 대한 사회적 욕구는 IMF이후부터 줄곧 관심사로 떠올랐다. 이는 방과 후에 방임되는 아동에 대한 돌봄의 필요성을 제기하여 신고시설로 법제화된 곳이 지역아동센터이기도 하다. 이 돌봄에 관하여 아동복지시설인 지역아동센터가 정권의 교체 때마다 공공성의 교집합 부분이 언급되어 왔었지만 언제나 그랬듯이 “왜, 학교가 돌봄의 주체가 되고 있느냐?”에 대한 것은 그 배경과 역사를 잘 모르면 마치 지역아동센터가 이미 자리 잡고 있는데 어느 날 갑자기 돌봄이 들어와 이 생태계를 파괴하는 것처럼 생각할 여지가 없지 않다. 그래서 학교 돌봄의 역사를 이해하는 것도 중요하고 2018년 현재, 문재인 정부 들어와서 부각되는 방과후 돌봄과는 어떠한 연관성이 있는지, 우리가 놓치지 말아야 할 것은 무엇이며 어떤 부분에서 협력할 수 있는지 살펴보아야 할 것이다.

방과후학교의 태동은 노무현정부(2003~2007)
로 거슬러 올라간다. 당시 방과후교실로 명명된 돌봄체계는 교육과정 운영에 지장이 없는 범위 내에서 확대 계획을 가졌고 지역아동센터 법제화 당해 2004년도부터 시작되었다. 초등학교 1~2학년으로 시작하여 2009년도부터 밤 9~10시까지 야간 돌봄교실로도 운영되었지만 도입한 학교는 많지 않았다. 그 취지는 사교육 수요를 학교에서 흡수하는 것을 목표로 했으며 저소득층 자녀에 대한 교육비 지원과 여성의 사회 진출에 따른 보육기능 확대, 그리고 학교시설의 활용 극대화와 지역사회 교육 인프라를 연계하여 학교가 중심이 되는 지역자원 활용의 기초를 제공했다. 2005년에는 교육인적자원부가 맞벌이 가정과 소외계층 자녀를 위한 학교 내 보육프로그램을 대폭 강화해 초등학교 저학년 대상으로 한 681개 학교 875개 방과후 교실을 2008년까지 초등학교의 50% 수준으로 확대키로 결정했었고 학교 상황에 따라 운영시간 조정과 토요일과 방학 중에도 운영했다.

노무현 대통령이 강조했던 돌봄의 핵심은 교육격차 해소와 사교육비 절감이었다. 의욕적으로 뛰어들어 “국채를 발행해서라도 해야 함”을 역설했다. 그 배경에는 98년 국회 교육상임위 시설부터 방과후학교를 생각해 왔으며 교육부에서 다른 예산을 줄여서라도 여기에 쓰도록 하고 깍을데가 없으면 기획예산처에서 돈도 내놓아야 한다며 정부 지원을 굳게 약속했던 바도 있다. (방과후학교 교육감 등과 열린 대화)

이후 이명박 정부에 들어서서 이름만 온종일돌봄학교로 바꿨을 뿐 교사들이 아이들을 제대로 가르치는 프로그램이 없었다. 말이 돌봄이지 그냥 학교에서 사고가 나지 않도록 붙잡아 두는 정도에 불과했다. 예산까지 지원해 주겠다고 했지만 온종일돌봄학교를 대부분의 학교들이 기피했다는데서 그 실패의 근거를 둘 수 있다. 돌봄에 대한 거시적 정책의 부재로 이름만 바꾸어 운영하다 박근혜 정부 때에도 이름을 온종일돌봄교실로 바꿔 운영하게 된다.  단지, 큰 변화로는 저소득층 맞벌이 가정의 자녀를 무료로 밤 10시까지 학교에서 맡아주는 초등학생 대상 온종일돌봄교실을 무리하게 시도하려고 했다. 이 역시 학교들의 반대로 실패를 반복하게 된다.

학교 전반의 돌봄교실 운영을 면밀히 살펴보면 내실없는 성과주의에 매몰된 부실운영이라 해도 과언이 아니었다. 이는 방과후학교가 교육적이지도 않고 무사안일하게 현실의 문제에만 직시해 아동들의 관점이나 권리, 그리고 과도한 학습 노동력을 강요하는 인상을 지울 수 없었다. 이 사실은 초등학교 고학년들의 방과후 학교 기피현상으로 설명할 수 있는데 스스로 판단력이 생기고부터는 부모의 설득에도 불구하고 학교에 그렇게 갖혀 있기를 거부한다. 급기야 방과후학교를 학교가 아닌 지자체에서 나서야 한다는 논리가 서서히 고개를 들기 시작했고 학교에서는 ‘교사가 사교육 시장에 내몰린다거나 정규 교육과정에 침해된다’는 이유로 끊임없이 이의제기가 있었다.

문재인 정부 들어와서 달라졌을까? 결코 그렇지 않다. 명칭은 또 바뀌게 된다. 방과후학교와 방과후돌봄교실이 혼재한 상황에서 완전한 보편적 돌봄체계로 방향을 선회했다. 정권이 바뀌었음을 실감하는 부분이다. 지금까지 중앙, 시도, 시군구 권역별돌봄협의체는 모임 자체로 명분과 타당성을 살리지 못했고 지역사회와 동화된 곳을 찾아보기 쉽지 않다.

세 정부를 지나치면서 방과후돌봄은 여전히 표류하고 있다. 오히려 민간이 주도하고 있는 지역아동센터에 여러모로 정신적인 불안감을 반복적으로 제공하지만 주도적인 역할론을 제고하고 있는 것 같지는 않다.

돌봄에 대하여 이번 정부는 과연 어떻게 전개할까? 사실, 내가 생각한 바로는 그리 변한 것이 없다. 나름대로의 문제점에 직면해 개선하려고 하는 것은 돌봄 체계에 대한 확대방침과 학교와의 절충이라고 볼 수 있는 방과후돌봄지도사 자격의 확대(약 12만 명)를 실시하고 있고 여기에 따르는 예산을 주도적으로 고려하고 있지만 일자리의 감소와 경제적 위기 앞에 전 정권의 실패에 대한 데자뷰를 보는 듯하다.(누리예산 등) 발등의 불이 떨어지면 이상적인 예산은 빈 공약으로 전락한 예가 계속 반복되고 있다.

이와같은 관점에서 보건복지부에서 문재인 정부 출범과 함께 시작된 ‘다함께돌봄’, ‘공립형지역아동센터’, 지역마다 조성된 돌봄 이용시설 등은 ‘사교육을 통한 공교육이 무너짐’과 ‘사교육비 해소’, ‘여성의 사회진출’등의 문제에서 벗어나 전혀 다른 ‘전인적 돌봄 개념’으로 인식의 전환이 이루어지고 있다는 사실은 큰 변화라고 생각된다. 돌봄의 개념이 과거 문제(사교육의 대안과 여성의 사회진출 등) 해결의 관점에서 이제는 복지적 관점에서의 돌봄이 지역사회의 역할로 강조되는 종합적인 복지서비스로 이해되고 있다는 사실이다.

‘돌봄’이 이명박 정권에서처럼 단순히 ‘학교에서 사고가 나지 않도록 붙잡아 두는 수준’으로 생각하지 않고 보다 포괄적인 복지적 개념으로 이해하고 있다는 것이다. 이미 이번 정권 이전부터 이런 움직임은 포착되었는데 2014년도 이전 지역아동센터 운영매뉴얼에서는 지역아동센터의 목적이 과거 “지역사회 아동의 건전육성을~”로 시작했던 것이 갑자기 “방과후 돌봄이 필요한 지역사회 아동의 건전육성을~”으로 변하게 된 것을 보게 된다. 아동복지에 있어서 돌봄과 복지에 대한 이해가 전문성이나 실천적 관점에서도 대개 유사한 의미로 사용되고 있다는 것이다. 노인복지가 돌봄개념으로 바뀌듯이 말이다. 최근 대두된 커뮤니티케어 역시 이런 생애주기별 돌봄에 대하여 포괄적으로 쓰이고 있는 것 역시 같은 맥락에서 이해할 수 있다.

그런데, 지역아동센터 현장의 일부는 과거 학교돌봄과 지역아동센터의 역사성, 그리고 상대적인 관점들은 고려하지 않고 방과후돌봄의 적대적인 반응은 별로 달갑지 않다. 오히려 이런 대립적 구도를 만드는 것 자체로 자기 밥그릇 챙기기로 오해되고 있다는 사실을 결코 간과해서는 안 된다. 안전과 공공재로서의 가치비중을 고려할 때 학부모들은 학교의 역할을 요구할 수 밖에 없고 만족도 또한 높기 때문에 지역아동센터는 민간의 출발선상의 불이익이 실제 존재하나 분명한 공공재로서의 사회적 인식전환을 서둘러야 하고 지역사회 내 역할의 중요성이 부각이 되어야한다.

많은 학교들이 지역사회에서 지역아동센터가 돌봄의 중요한 역할을 맡아줄 것을 곳곳에서 요청하고 있다. 그리고 이것을 연구한 많은 연구자들도 지역아동센터의 역할에 기대하고 있음도 희망적인 소식이다.
이 시기에 지역아동센터가 돌봄의 역할을 효과적으로 수행하여 스스로의 순수성과 가치를 지키는 것은 매우 중요하며 상대 체계에 대한 비난이 앞서는 것은 경계해야 할 것이다.

이미 주사위는 던져졌다. 생각을 돕기 위해 아래 돌봄 관련 지역아동센터의 복지적 정체성에 대한 사회복지 전공 교수들의 의견을 첨부한다.

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A교수 : 지역아동센터는 돌봄과 복지기능을 다 내포하고 있습니다. 기본적으로는 돌봄기능을 이미 수행하고 있고 요보호아동, 빈곤아동에 대한 돌봄과 복지서비스는 언제나 함께 작동하는 것입니다.


B교수 : 주로 초등학생 방과후 생활밀착형 아동복지센터가 지역아동센터라고 생각합니다.
현행법에 맞추면 지역사회에서 종합적 서비스, 일부는 회원제 프로그램으로, 일부는 소득수준에 상관없이 이용제로 가야. 저소득층만 이용하게 하는 기준은 철폐해야!


C교수 : 국정과제상의 ‘온종일돌봄체계 구축’에서 지역아동센터의 역할이 부각되고 있습니다.

1) 최근 돌봄의 개념이 적극적이고 전문화되어 복지보다 하위개념이나 전문성이 떨어지는 개념이 아니라는 점,
2) 예전부터 지역아동센터가 방과후돌봄의 기능을 주체적으로 해야 하다는 주장이 있었던 점,
3) 온종일 돌봄의 지역사회 내 작동체계에서 공공지역아동센터가 확대설치되고 이를 중심으로 민간지역아동센터의 지역사회 내 역할이 조정되고 아동의 적절한 배치 등이 이루어지는등 지역아동센터의 역할이 전체적으로 명확해진다는 점,
4) 이로써 빈곤아동 90% 확보, 종사자의 열악성 등의 지점이 해결되는 지렛대가 된다는 점 등을 생각할 때 이 기류를 적극적으로 활용해야 한다고 봅니다. 그리고 아동복지법상의 시설종류에 있는 것이 변할 필요나 이유가 있는 것은 아닙니다.


D교수 : 1. 정부가 온종일 돌봄 체계를 구성하면서 복지부의 지역아동센터와 다함께 돌봄을 제시하였습니다. 지역아동센터는 여가부의 방과후아카데미와 공통적으로 “취약계층 중심 상시돌봄”으로 규정되어 있습니다(근거 정부 자료). 그런데 이러한 구성은 단순히 문서적인 구성, 즉 교육부 2개 사업, 복지부 2개 사업, 여가부 2개 사업 총 6개 사업을 단순히 조합하고, 이를 통칭 온종일 돌봄으로 칭하고 있을 뿐이지 새로운 체계를 개발하는 것은 아닌 것으로 알고 있습니다. 다만 다함께돌봄이 최근 만들어지면서 기대를 모으고 있지만, 온종일 돌봄 체계에 지역아동센터가 편입된다는 것이 지역아동센터의 새로운 기능을 부여하거나 기대하는 것은 아닌 듯합니다. 즉, 정부가 지역아동센터를 돌봄 체계에 편입하는 것이 실질적인 변화를 기대한다기보다는 정책을 개발하는 과정에서의 문서적인 결과일 뿐 듯합니다. 저도 기대가 있었지만 최근까지의 움직임만 본다면 그렇습니다. 즉, 정부가 원하는 대로 실질적인 변화 없이 지역아동센터를 복지시설과 돌봄시설 양쪽 모두에 활용하고 있는 형국입니다.
2. 결국 정체성의 문제는 지역아동센터의 역사적 의미와 현재 법적인 근거로 볼 때 명확하다고 봅니다. 즉 복지시설로서의 정체성이 분명하다고 생각됩니다.(이 부분은 대표님께서 저보다도 더 잘 알고 계시리라 생각됩니다.) 그리고 이러한 인식은 대다수 지역아동센터 운영자의 ‘소명의식’과 도 연관성이 있습니다.
다만 최근 이용 아동이 감소하고, ‘소명의식’이 부족한 운영자가 증가하는 것이 엄연한 현실이라 고 판단됩니다. 그러나 이러한 현상이 지역아동센터의 정체성을 훼손하거나 변경을 고민해야할 수준에 도달했다고 생각하지 않습니다. 다만 이러한 현실적인 문제를 외면할 수 없기 때문에 최 근의 사례처럼 이용아동 정원 중 취약계층 비율을 점진적으로 축소하거나, 특히 지역적으로 취약 계층 비율을 좀 더 빠르게 축소하는 방안이 필요합니다. 또 다른 방안으로 취약계층과 일반계층 으로 구분하여 아동을 받는 것이 아니라, 취약계층의 범주를 넓혀서 이용아동 대상층을 넓히는 방안도 가능합니다.(즉, 무료이용아동의 가구 소득 기준을 완화하는 것입니다.) 그리고 지금 지역아동센터의 전반적인 운영과 서비스 수준을 고려할 때 단기간에 일반 돌봄시설 (예를 들어 어린이집)과 같은 시설로 전환되기에는 많은 논쟁과 문제가 발생할 것이라 예상됩니다. 그리고 교육부의 돌봄교실과는 여러 이유로 직접적인 비교가 불가능하다고 생각됩니다.

결론적으로 지역아동센터의 정체성은 복지시설로서의 정체성을 지켜가되, 이러한 정체성을 지킬 수 있는 현실적인 보완이 더 우선되어야하지 않을까합니다.
그리고 개인적으로는 정부와 국민이 바라보는 지역아동센터의 정체성도 중요하지만, 사실 우리 내부의 지역아동센터 정체성에 대한 좀 더 구체적인 도출과 합의가 급선무가 아닐까합니다.